浅议修建养蛙池是否改变林地用途问题
张朝亮 张晓清
（吉林市长白山中国林蛙研究所）（永吉县五里河林场）
因林蛙为两栖类动物，所以要驯养繁殖林蛙就必须修林蛙蝌蚪孵化、饲养和林蛙的越冬池。我们现在通常称为养蛙的“三池”或“五池”建设，而修养蛙池又涉及到是否算改变林地用途这样的重大问题，对此大有必要在理论上 予以明确，为此笔者浅谈已见。
一、给修建养蛙池定性是依法治林和发展林蛙驯养繁殖业的当务之急
驯养繁殖林蛙已经历了由修建“五池”（孵化池、饲养池、变态池、越冬池、贮蛙池），到修建“三池”（孵化池、变态池、越冬池）“两池”（孵化池、越冬池）的过程。为了更加规范、简洁，我们建议今后应当统称养蛙池，而不是称“三池”、“五池”，“两池”’。
下边我们就谈一下给修建养蛙池定性的重要性和迫切性：
第一，触目惊心的事实令管理机构急需对修建养蛙池加以正确定性。据我们调查，在吉林地区乃至全省，因为修建养蛙池被定性为改变林地用途并给予罚款处罚的养蛙户为数很多，罚款额上百元、上千元的也较普遍，更为严重的是有的养蛙户因修养蛙池被判了刑。这一现实呼唤我们的行政执法机构，特别是决策机关，应立即对修建养蛙池加以正确定性。
第二，越来越严的法律需要给修建养蛙池正确定性。无论是在依法治林专业性法律、行政法规方面，还是国家综合性法律、行政法规方面，都对保护林地、惩治破坏林地资源加大了力度。继2001年《刑法》修正案修改第342条，加重了对改变林地用途的刑罚，之后，2005年12月26日，最高人民法院又出台了《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，这个司法解释的第一条规定：“违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土。种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的数量较大，造成林地大量毁坏，应当以非法占用农用地罪判处五一年以下有期徒刑或者拘役。并处或者单处罚金：（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准”。可见，非常严，如果把养蛙户修养蛙池定性为非法占用林地，算作改变林地用途，那么就要受到这种刑罚。这就要求有关机关和管理部门抓紧界定修建养蛙池的性质，究竟算不算改变林地用途。否则，不仅影响林蛙产业的健康发展，甚至可以说是对养蛙户不负责任。因为要养林蛙必须修养蛙池，这是人所共知的，有些地区也要求养林蛙必须修养蛙池，不修不行，而修了之后有的又被定为改变林地用途，加以惩罚。这便造成了养蛙户无所适从的客观现实。
第三，养蛙生产科技的发展和国家标准的出台，急切要求对修建养蛙池正确定性。随着养蛙生产技术的发展，在修建养蛙地方面，已经证明过去那种养蛙池“宜小不宜大”，养蛙池的水“宜浅不宜深”的原则不够科学，实行了养蛙池“宜大不宜小”，养蛙池的水“宜深不宜浅”的原则，孵化池己由3×4米或4×4米或4×5米的规格，变成了每个池于面积20平方米以上，容水深度60厘米的规格。这就是说修养蛙池所使用林地的面积比过去增大。2004年5月9日，国家质检总局和国家标准化管委会发布的《原产地域产品吉林长白山中国林蛙油》国家标准。强制性规定中国林蛙长白山亚种的养殖要修建孵化池、饲养池、变态池、越冬池、贮蛙池（即五池），也增加了修建养蛙地使用林地的数量。这就要求国家和地方政府有关部门尽快给修建养蛙池正确定性，以防止出现不利后果，确保林蛙驯养繁殖业快速健康、持续发展。
二、修建养蛙池使用林地不应视为改变林地用途
对此本文从三个方面加以论证：
（一）从行业、产业性质定位来看，林蛙驯养繁殖业就是林业。林业生产使用林地当然不能定为改变林地用途。
现实中曾出现过“养林蛙不属于林业”的观点，有些人至今还抱着这种观点不放，这是极其错误的。产生这种错误的原因，主要是受传统狭义的林业概念所影响，以为除森林和林木经营范畴之外的就不属于林业。如果从大林业的角度来看，用已经出台的法律、法规和政策去衡量，林蛙驯养繁殖业属于林业是毫无疑义的。
第一，是法定的。《森林法实施条例》第二条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物。植物和微生物”。林蛙是地地道道的依托森林和林地生存的野生动物，顾名思义叫林蛙。从法定的森林资源来界定林蛙驯养繁殖业，不难得出这样的结论：它不但是林业，而且是林业的核心森林资源的一个重要组成部分。《野生动物保护法》第七条规定，陆生野生动物管理工作。由各级林业行政主管部门主管。还专列一条（第十七条）对驯养繁殖野生动物作出规定。《陆生野生动物保护实施条例》专列一章（第四章）对野生动物驯养繁殖管理作出规定。
第二，是政策定的。中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》第10条，一把野生动物驯养繁殖业作为培育新的林业经济增长点，强调要突出发展。吉林省委、省政府《关于加快林业发展若干问题的决定》，把野生动物驯养繁殖业，与森林资源培育业、林产品精深加工业和森林旅游业等，都作为林业的重要组成部分，明确它是林业的接续产业，要大力发展。吉林市委、市政府在《关于加快林业发展的意见》第13条具体地写道：“依托我市得天独厚的林蛙资源，做强做大林蛙系列产业”。吉林省人民检察院，省高级人民法院、省公安厅联合发出的吉检会发［200］1号文件，在关于办理涉林刑事案件有关问题中把林蛙列入其中，在第十五条对捕杀他人饲养繁殖的林蛙， 以投毒的方法捕杀林蛙等如何定罪量刑作出具体规定。由上可见，如果林蛙驯养繁殖业不属于林业，那么从中央到地方各级领导机关，就不会在关于林业的很重要的政策文件中把它纳入其中并作为重要内容。
第三，是国家体制定的。按国家行业行政管理职能分工，林蛙驯养繁殖业属于林业。从中央、省到市州直至县乡基层，都是林业主管部门主管林蛙驯养繁殖业。林蛙驯养繁殖许可证，都是由乡镇林业站或国有林场经手，经县级林业局审核同意，报市州林业局批准核发的。这就说明林蛙驯养繁殖业属于林业。
（二）从法律、法规界定的占用林地审核、批准权限来看，修建养蛙池不应视为改变林地用途。
根据《土地管理法》、《森林法》和《森林法实施条例》的规定，林业主管部门对长期改变林地用途的勘查、开采矿藏和各项建设工程用地。只有审核权，而无批准权。批准权由土地行政主管部受理。以政府名义批准。而对不改变林地用途的临时占用林地，森林经营单位的为林业生产服务工程设施占用的林地（含修建养蛙池），则有批准权。过去和现在我省修建养蛙池，都是经林业主管部门批准的，足以说明修建养蛙池不是改变林地用途。
（三）从占地缴纳法定费用来看，修建养蛙他不是改变林地用途。
改变林地用途的，必须按法律、法规和政策的规定交“四费”，即森林植被恢复费、林木补偿费、林地补偿费和安置补助费。而不改变林地用途，则不交这“四费”。
过去和现在我省养蛙户修建养蛙池，没有执行交“四费”的制度，证明修建养蛙池不是改变林地用途。
三、对规范修建养蛙池问题的几点思考与建议
首先也是最重要的是，国家或省应尽快出台政策性的文件，指导林蛙驯养繁殖业发展，其中一个重要内容就是给修建养蛙池定性：不是改变林地用途。
在此基础上，对修建养蛙池工作加以规范。
一是必须取销有的地方林业主管部门作出的“不准修养蛙池”的错误决定。既然你批准人家养林蛙，却不准修养蛙池，这既是不尊重科学，又是不讲道理的做法。难道我们应该纵容和鼓励养蛙户不修养蛙地养蛙而去直接捕捉野生林蛙吗？
二是建立修建养蛙池审批制度。大体程序应当是：修池申请人填写《使用林地申请表》，持林蛙驯养繁殖许可证和与林地权利人签订的养蛙合同书，向县级林业主管部门提出申请；如果在未取得许可证之前，按规定先修养蛙池时，申请人要填写《使用林地申请表》，持与林地权利人签订的养蛙合同书，向县级林业主管部门提出申请。县级林业主管部门审核后提出审批意见。予以批准的要用文件形式批准。不予批准的，应当在《使用林地申请表》中明确记载不同意的理由，并将申请材料退还申请人。
三是合理确定修建养蛙池的种类和数量。建议各地应根据具体情况加以确定。在种类上，提倡一池多用，可建“三池”（孵化池，变态池、越冬池）或“两池”即孵化池、越冬地。国家标准中提到的饲养池和贮蛙池由其他池子兼用代替。在数量上，建议按放养林蛙面积为400公顷的蛙场计算，修建孵化池不超过40个，每个面积为20～40平方米；变态池（兼饲养池）不超过60个，每个面积不超过40平方米；越冬池4～8个，每个1000平方米。修建养蛙池尽量节约用地，占地总面积不应超过国家标准规定的“五池”用地面积之和。即总面积不应超过蛙场总面积的0．2％。
四是依法合理收缴建养蛙池使用林地的有偿使用费。
总之，不修养蛙池不行，乱修养蛙池特别是超面积修养蛙池也不行，以使修建养蛙池工作依法有序地进行，促进林蛙驯养繁殖业的发展 。
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